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中国古代廉政建设的基本经验

发布时间:  2013年05月16日   作者:  来源:中国纪检监察报

       习近平总书记最近指出,研究我国反腐倡廉历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。

  为了维护统治秩序、实现长治久安,中国历代国家政权在探索治国理政之道、强化政权自我约束方面,付出了各种努力。其中很重要的一项就是:通过制度化的规定,规范官吏的政治行为,调整国家政权的统治政策,实行某种意义上的廉政建设。

  为深入学习贯彻中央最新精神,推进对我国古代廉政文化的研究,我们约请著名历史学家余华青教授撰写了《中国古代廉政建设的成败得失》系列文章,敬请读者关注。

  余华青教授长期从事中国古代史和中国传统政治文化的教学与研究,历任陕西省社会科学院院长、陕西省文化厅厅长,代表作有《中国廉政制度史论》、《中国古代廉政制度史》等。

       建立廉政制度、推行廉政建设,其实质是国家政权行使其职能的一种体现。既体现了国家的阶级职能(维护统治阶级的利益、巩固统治阶级的地位、推行统治阶级的意志),又体现了国家的社会职能(建立社会秩序、调节社会关系、维系社会生存、推动社会发展)。中国传统廉政建设,就是国家政权通过自我约束和自我调节,同时行使上述双重职能。前项职能的行使,各个不同的社会形态当然会有各自不同的特性。后项职能的行使,则会表现出更多的共同规律。在中国传统廉政建设的历史进程中,国家政权在实行自我约束和自我调节的方法途径方面积累了丰富的经验,其中相当部分属于具有普遍价值的一般政治文明成果。认真总结中国传统廉政建设的基本经验,对于推进今天的廉政建设(尽管历史条件和根本社会制度已经发生了重大变化),仍然不失其积极的意义。

  导向原则与具体规定相结合

  传统廉政建设的基本经验之一,就是廉政的导向原则与具体的廉政规定紧密结合。就廉政的导向原则而言,主要包括:关于治国理政的原则理念,关于国家政策的原则取向,关于官吏政治行为的原则要求,关于官吏从政道德的原则规范,等等。这些原则理念、原则取向、原则要求、原则规范,实际上明确了廉政建设的方向,规定了廉政建设的目标。

  为了保证既定的方向和目标能够得以实现,中国古代国家政权不仅明确提出了廉政建设的导向原则,而且十分注重将这些原则不断细化为各项具体的廉政规定,演化为各项具体的廉政措施,力图以具体规定体现廉政原则,以具体措施实现廉政导向。主要表现为:

  一是约束内容具体。即有关的规定要求和禁止事项,内容非常明确而具体。如《管子》主张君主必须“明陈其制”,以便“百官守其法”。其制包括禁止官吏以权索民(“擅国权以深索于民”)、枉法求民(“枉法以求于民”)、装穷藏富(“饰于贫穷”)、卖官分禄(“仕人则与分其禄”)、贿赂公行(“说人以货财”)、家产多于同僚(“家富于其列”)、巨额财产来源不明(“其禄甚寡而资财甚多”),等等。规范内容之具体可见一斑。

  二是制约对象具体。即有关的规范要求所针对的对象非常明确而具体。传统的官职规范针对各类官职的不同职务范围和特点,分别提出了具体职务规范要求。如目前可知的秦代法律律名,有《司空》、《内史杂》、《尉杂》、《属邦》,等等,此即分别为针对司空、内史、廷尉、属邦等职官而提出的具体职务规范。此类法律约束和惩罚的对象,均明确指向担任某一类特定职务或从事某一类特定政治行为的官吏,约束对象十分具体。

  三是规范标准具体。即有关的规范要求往往具有明晰化甚至数量化的具体标准。以《秦律》为例:传递公文,有具体的时效要求,急件立即传送,“不急者日毕”,不得耽搁过夜;任用官吏,有具体时段要求,超过两个月不及时补任缺位官职,主管令丞以“不从令”论处;主管官有牲畜,有具体年度繁殖率的要求,适龄母牛产子率不足六成,主管官吏即当受罚;不同等级官吏出差,有沿途供应公费饭食的不同具体标准,有的每餐可供“稗米半斗、酱四分升一、菜羹给之韭葱”,有的只供“粝米半斗”。诸如此类的要求和规定,十分明确而具体。

  四是考课程序具体。即对有关各项考课的主持机构和实施时间以及考课的对象、内容、方式、重点等方面作出明确具体的规定,以确保考课的效果。

  五是奖惩规定具体。即具体明确地规定奖廉惩贪的标准与尺度。如关于官吏贪赃,《唐律》将其分为“监临主司受财”、“受财为人请求”、“行贿”、“受贿”四种情形,且又有“枉法”与“不枉法”的区别。不仅明确区分了不同的犯罪情形,而且具体规定了各自的惩治尺度。监临主司受财,“枉法者一尺杖一百,一匹加一等,十五匹绞”;“不枉法者一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流”。

  六是防范措施具体。即对各类防范措施作出详细具体的规定。如明清时代为了防止科举考试中的考场作弊行为,明确了各项具体防范措施:搜身以防夹带、具保以防冒替、锁院巡视以防传递、誊录以防辨识笔迹、弥封对读以防割卷换卷,等等。

  导向原则与具体规定相结合,显然可以更有效地发挥各项廉政制度的劝导激励和强制规诫作用,有利于保证廉政建设效果。此种结合,应是中国传统廉政制度不断发展完善、不断走向成熟的一种表现。

  成文制度与习俗惯例相结合

  中国传统廉政建设的基本方式之一,就是不断强化制度建设。此种制度建设,具有特定的历史含义和明显的时代特征。在中国传统廉政制度生成发展的整个过程中,始终存在着制度形态本身发展不成熟的问题。主要有如下表现:一是制度主题不明确。从严格意义上讲,中国历代封建王朝并未建立公然名曰“廉政制度”的廉政制度。二是制度形态不规范。历代王朝所采取的许多廉政举措,有的只是偶尔为之的行为,有的则属相沿成习的惯例,本身并不具备成文的、明显的、稳定的、规范的制度形态。三是制度体系不完善。专门针对廉政建设需要的全面、系统、综合、独立、特定的廉政制度体系,一直未能确立。有关廉政的原则要求和具体规定,散见于其他的相关制度法规之中。

  上述主题不明确、形态不规范、体系不完善等情形,反映了中国传统廉政制度在制度形态方面的发展特性。此种特性,也是同中国传统廉政建设的基本特征分不开的。传统廉政建设,不仅重视成文制度的建设,同时也依赖于各类相关习俗惯例的形式。汉代官吏家人“不入官舍”的习俗惯例,就是其中的一个例证。根据有关史料,汉代官吏供职期间,除“休沐”即休假之日可返家宅与家人团聚之外,平时一般居住在官府修建的舍中,不与家人同住。家人不入官舍,是当时为官清廉的一种表现。例如西汉太守何并,“性清廉,妻子不至官舍”;东汉大司徒司直王良,“在位恭俭,妻子不入官舍”。前者系指地方长官的家人不入地方官府的官舍,后者为中央部门的官员家人不入该衙署的官舍。就成文制度而言,当时似无官员家人不得进入官舍的严格禁令,亦无如若家人进入官舍则该当何罪的具体规定。官吏家人“不入官舍”,只是作为部分清官廉吏自觉遵行且受到赞扬提倡的一种习俗惯例而存在。这种习俗惯例的廉政意义,一方面在于减省官府支出,另一方面则是为了保证官吏在执行公务时免受家人干扰。正如有的学者所指出的那样:官吏妻子不入官舍,“在保证为政清廉方面的意义,实际比节约开支的经济意义要大得多”。

  上述例证表明:既依靠成文制度,又借重习俗惯例,两者结合共同强化对官吏政治行为的约束,显然更加有利于收取廉政成效。此即成为传统廉政建设的又一条基本经验。成文制度具有强制性,但规范内容不可能包罗万象。习俗惯例则更多的是借重社会舆论及官吏道德自律的力量来实施规范,且规范内容可以为成文制度补缺封漏。一些相沿成习的惯例,久而久之,也就演化发展成为正式的成文制度了。

  行政体系与监察体系相结合

  同时发挥行政体系与监察体系的作用,这是中国传统廉政建设的又一个重要特色和基本经验。自秦汉时代始,中国古代国家政权自上而下构筑了一整套相对独立于行政体系的专职监察体系,使国家政权的组成形式实现了行政权与监察权的分离,加强了两者之间的相互制约。传统廉政建设过程中,历代专门的监察机构发挥了重要的作用,行政系统也依然承担着相应的职责。在行政体系与监察体系两者结合共同推进廉政建设方面,中国古代国家政权的主要做法是:强化监察机构的职能、加强对监察机构自身的监察、继续发挥行政机构的廉政职能。

  强化监察机构的职能。主要包括:一是明确监察职权。为了充分发挥监察机构在廉政建设中的作用,历代王朝均以制度法令的方式明确规定了各有关监察机构的监察内容、监察范围及监察对象,赋予了其相应的监察职权。如汉代刺史“以六条问事”,隋代司隶台亦有“一察品官以上理政能不,二察官人贪残害政”等六察职权,唐代肃政台除了监察朝廷百司之外,另以“风俗廉察”的名义,“以四十八条察州县”。二是增强监察权威。为了强化监察的威力和效果,在突出监察机构的地位和权威方面专门作出一些特殊规定。如汉代规定,监察官员可以秩轻而任重,可以官卑而位尊,可以享有特殊礼遇,可以同时拥有弹劾、考课、举荐、司法等多种权力。汉唐等王朝均明确规定,监察官员的升迁可以速于其他官员。三是慎重监察人选。汉代时称,御史之官“任重职大,非庸材所能堪”。唐代任用高层监察官员时,不仅考虑候选人员的品质条件,而且还有其本人任职资历方面的要求,曾任州县理人官者方可荐用,以图保证监察官员的实际任职能力。

  加强对监察机构自身的监察。为了强化监察效能,同时又防范监察机构坐大失控,中国古代国家政权往往设置了不止一个系列的监察机构,各监察机构之间实行互相监督。所谓“惧宰官之不修,立监牧以董之;畏督监之容曲,设司察以纠之”,即说明了监察机构与行政机构之间以及各监察机构之间的相互制约关系。各监察机构在行使自己的监察职权的同时,亦受到其他监察机构的监察督责。监察体系中的这种机构设置与职能分工多有重叠的状况,就是出于为防止监察失效和监察失控而对监察复加以监察的意图。

  继续发挥行政体系的廉政职能。在设置了专门的监察机构之后,行政系统依然继续承担着相应的廉政职责。主要表现为:一是各行政机构的长官对其职务范围内的廉政建设负有领导责任,对其部属下级的廉政情况具有正常的督察考课及奖惩之权。二是各行政机构的长官对其部属下级的贪赃枉法行为须因失职失察而负连带责任。汉代曾规定:“长吏臧满三十万而不纠举者”,负有监察之责的主官“刺史”和该长吏的上级行政主官“二千石”,均以“纵避为罪”。三是行政系统对监察系统亦有一定的督察之权。西汉文帝时,曾派遣行政系统的“丞相史”巡行郡国“出刺”,其起因就是属于监察系统的“御史不奉法,下失其职”。丞相史“出刺”的职责,不仅是为了配合监察御史共同加强对地方郡国的监察,而且也是为了同时“并督查御史”。既要解决因御史“失其职”而对郡国监察不力的问题,又要解决因御史“不奉法”而加强对御史本身的监察问题。

  在廉政建设进程中,同时发挥行政机构和监察机构两个系统的作用,有利于从体制上保证和强化廉政的效用。一方面,以监察机构对行政机构实施监督和制约;另一方面,又以行政权支持强化了监察权、督察制约了监察权。

  法制规范与道德劝导相结合

  依靠法制规范、强调道德导向,这是中国传统廉政建设最主要的手段和基本经验。前文已经论及,中国传统廉政制度本身缺乏独立成熟的制度形态,有关廉政的规范要求主要体现在相关的法律制度及其他制度之中。在中国传统廉政建设过程中,自先秦时代明确提出“以法治吏”思想以来,有关廉政的法制规范呈现出如下发展趋向:

  一是廉政法制规范专门化的发展趋向。中国古代国家政权很早就提出了专门针对官吏的法制规范。《秦律》之中专有《为吏之道》,并针对廷尉、内史、司空等具体官职分别提出了各自不同的职务规范要求。《晋律》将官吏犯罪的类型加以归类,制定了专门惩治官吏犯罪的刑律《违制律》。至隋唐时期,内容更加详细完备的《职制律》诞生,传统廉政法制规范的专门化程度达到了新的水平。

  二是廉政法制规范具体化的发展趋向。针对官吏政治行为的廉政法制规范,呈现出越来越繁多、越来越细密、越来越具体的发展趋向。传世的《唐律》(连同《疏议》)共有律文502条,其中涉及官吏犯罪的条款就有近两百条。不仅条文增多、析分细密,且针对性很强,规范要求非常具体。如针对当时常见的谎报政绩、沽名钓誉、弄虚作假、妄报灾情等官场弊端,《唐律》规定:“诸在官长吏,实无政迹,辄立碑者,徒一年。……有赃重者,坐赃论”。“诸部内有旱涝霜雹为害之处,主司应言而不言及妄言者,杖七十。……若致枉有所征免,赃重者,坐赃论”。禁止的行为和惩罚的标准,都很具体,且符合官吏政治行为的特点。

  三是廉政法制规范严酷化的发展趋向。为了遏制官吏贪赃行为,历代王朝都制定了相应的惩治规定。汉代有所谓“十金法”,“臧值十金,则至重罪”。《唐律》规定:官吏监守自盗,“盗所监临财物者”,“三十匹绞”;官吏受贿,“监临主司受财而枉法者”,“十五匹绞”。《大明律》规定:官吏监守自盗,至四十贯者绞;官吏犯赃枉法,至八十贯者绞;官吏恐吓取财,即使未遂不得财,亦须杖刑。就法制规范而言,惩治官吏贪赃的有关规定总体不断趋于严酷。

  四是廉政法制规范民事化的发展趋向。中国早期封建社会提出的官吏行为规范,主要是从调节君臣关系的目的出发,规范内容的政治性极强。随着中国传统廉政制度的不断发展,调节官民关系的规范内容开始增多。在相关的廉政法制规范中,也有了更多的民生事务方面的内容。例如《大明律》关于官吏犯罪行为的界定包括官吏犯赃枉法、恐吓取财、私用民力、赋役不均、收粮违限、虐待罪囚、越职受民诉讼、滥权逮捕监禁、检核灾荒不实、故违不理民状,等等。上述罪名均与官吏治理民事时的行为有关。

  五是廉政法制规范预防化的发展趋向。廉政法制规范,既包括重在惩治既往的惩罚性规范,又包括重在防患未然的预防性规范。“治”与“防”的结合,正是中国传统廉政建设的一个特点。例如,自秦汉时期起,即已规定官吏任职须在一定程度上实行籍贯回避或亲属回避。其后历代王朝也大多实行了类似规定,甚至发展得更为细密严格。有关回避的制度规定,就是廉政法制规范由事后惩罚性向事前预防性延伸的结果。作为一项预防性的制度规范,实行回避对于防范官吏结党营私、防范官吏徇情枉法,无疑可以起到一定的积极作用。

  上述五个方面的发展趋向,突出说明了法制规范在中国传统廉政建设中的重要作用。历代统治者在依靠法制规范推进廉政建设的同时,高度重视道德劝导的作用。主要表现为:一是强调道德要求,即国家政权明确对官吏提出从政道德的约束要求。二是明确道德规范,即具体制定官吏从事政治活动所应遵循的道德准则。三是树立道德楷模,即通过奖励彰扬清官廉吏树立廉洁从政的榜样。四是强化道德自律,即要求官吏加强自我道德修养和自我行为检束。

  总之,导向原则与具体规定相结合、成文制度与习俗惯例相结合、行政体系与监察体系相结合、法制规范与道德劝导相结合,这就是中国古代国家政权强化自我约束、实行自我调节的主要方式,也是中国传统廉政建设积累的基本经验。古人的政治智慧,或许可以启迪今人的政治思路。传统政治文明的有益成果,或许可以鉴照当代政治文明的进程。


(责任编辑:邓叶琼)